新碳秩序：中国如何回应欧盟碳边境调节机制

新碳秩序：中国如何回应欧盟碳边境调节机制

导语

欧盟碳边境调节机制（CBAM）自2023年3月随“Fit for 55”一揽子计划正式通过以来，已从一项气候政策工具演变为重塑全球贸易与产业竞争的变量。对于既是全球最大温室气体排放国、又是众多经济体最重要贸易伙伴的中国而言，CBAM带来的不只是出口成本压力，更是一轮围绕碳核算、碳定价与碳治理能力的制度化调整。美国战略与国际研究中心（CSIS）2026年6月15日发布、由Ilaria Mazzocco与Ray Cai撰写的报告《新碳秩序：中国对欧洲CBAM的回应》，为理解这一进程提供了分析框架。

一、行业背景：碳成本正在被写入贸易规则

要理解CBAM的意义，必须先理解它的机制设计。CBAM是国际层面首个此类工具，其政策目标是防止“碳泄漏”——即欧盟自身的减排成果被生产转移至排放强度更高的非欧盟国家所抵消。机制的核心逻辑是：出口商在进入欧洲市场时，需要为其产品隐含的排放支付成本，除非这些排放在生产国已经支付过相应碳价。

制度时间线相对清晰：

• 2019年，CBAM作为欧盟《绿色协议》（European Green Deal）的组成部分被首次提出；
• 2023年3月，欧洲理事会将其作为“Fit for 55”一揽子计划的组成部分正式通过；
• 当前阶段，欧盟进口商须按年度申报六类产品中隐含的温室气体排放，并提交相应数量的CBAM证书。这六类产品为水泥、化肥、电力、钢铁、铝和氢；
• 2026年一季度，CBAM证书定价为75.36欧元/吨CO₂；
• 2027年起，证书价格将改用EU ETS配额的周均拍卖价格计算；
• 2028年，CBAM的覆盖范围预计扩大，对大型出口国和碳密集型新兴经济体（如中国和印度）的影响将更为显著。

这套设计的巧妙之处在于，它并不直接要求其他国家建立碳市场，而是通过贸易环节的价格信号，为其他司法管辖区提供建立“可信且与欧盟严格标准兼容”的碳定价与碳治理体系的激励。这一激励在中国并未被忽视——中国运营着自身的碳排放交易体系，其设计部分参照了欧洲模式。

从更宏观的能源转型视角看，CBAM标志着气候政策与贸易政策的一次结构性合流：碳排放不再只是环境部门的核算科目，而开始成为影响产品竞争力、产业布局和跨境资本开支的定价变量。这既是中国能源系统需要适应的外部条件，也是全球 decarbonization 路径上的一个新约束。

二、当前发展动态：从被动承压到主动对标

CSIS报告的核心判断是：中欧两套碳市场在可预见的未来实现正式连接（linkage）的可能性不大，但中国的碳治理路径可能在中长期内在制度层面与欧洲趋于一致。这种趋同并非政治意愿的产物，而是深度双边贸易关系所决定的经济现实。

目前可以观察到的动向集中在三个层面：

第一，中国ETS的预期扩容。 中国的全国碳排放交易体系在设计上部分参照欧洲体系，其覆盖范围的扩展是碳价信号能够传导至更多工业部门的前提。对于钢铁、铝、水泥等CBAM覆盖行业而言，国内碳价与欧盟碳价之间的差距，直接决定了CBAM证书的支付规模。

第二，碳排放报告与标准制定的执行力度加强。 CBAM的运行建立在一个前提之上：进口产品的隐含排放能够被准确计量与核验。这意味着出口国必须具备可被国际接受的监测、报告与核查（MRV）能力。报告特别强调，中国在合规、监测与执行方面的可信度，既关系到其碳治理努力的成败，也关系到国际社会对其路径的信心。

第三，地方层面的配套举措。 报告提到，中国出现了旨在支持部门减排目标、并帮助企业应对国内外碳治理要求的本地化举措。这类安排的意义在于，它把宏观的碳定价制度与企业层面的合规能力连接起来——对于大量缺乏碳核算能力的中小出口企业而言，这一环节往往是实际成本的主要来源。

值得注意的是，报告把这一动态放在美国政策视角下加以提示：欧盟与中国在制度层面更深的趋同，可能使未来的跨大西洋协调更加复杂，甚至让美国处于一个规模可观的“碳调整贸易集团”之外。

三、对能源系统的影响

CBAM表面上是贸易工具，但其传导路径深入能源系统的多个环节。

电力部门与跨境电力贸易。 电力被明确列入CBAM覆盖的六类产品，这意味着电力贸易的排放强度核算、绿电认证与排放因子体系需要与欧盟口径对接。对于正在推进电力市场改革、扩大可再生能源并网比例的经济体而言，这构成了对电力系统计量与认证基础设施的额外要求。

工业电气化与工艺路线选择。 钢铁、铝、水泥和化肥是典型的难减排部门。当碳成本被内化到出口价格中，工艺路线的经济性排序会发生变化：电气化、废钢循环、能效提升与低碳还原工艺的相对吸引力上升。这一变化最终会反馈到电力需求结构上——工业部门从燃料转向电力，是能源转型中最难也最关键的一环。

氢能产业。 氢被纳入CBAM覆盖范围，直接放大了不同制氢路径之间的成本差异。对于正在规划绿氢产能与出口导向型氢基产品（如绿氨、绿钢）的项目方而言，碳边境成本的存在既构成压力，也构成相对于高碳路线的价格优势来源。但这一优势能否兑现，取决于项目能否提供可核验的低碳属性证明。

碳市场与电力市场的耦合。 中国ETS的扩容方向，意味着碳价信号将越来越多地进入发电与工业企业的边际成本计算。碳市场与电力市场之间的制度衔接——配额分配方式、成本传导机制、免费配额的处理——将决定碳价在多大程度上真正影响投资决策。

能源安全与产业竞争力的绑定。 报告指出，碳治理的变化正在重塑中国的能源系统，并对贸易议程、人工智能等前沿技术领域的竞争力以及其在全球治理中的角色产生广泛影响。换言之，碳治理能力正在成为一种基础设施型竞争力。

碳减排目标的实现路径。 如果CBAM成功推动主要排放经济体建立可信的碳定价与核算体系，其影响将超出贸易范畴——它可能改变国家层面减排目标的执行方式，从行政分解转向价格信号驱动。

四、面临的挑战

核算与数据可信度。 CBAM的证书数量取决于申报的隐含排放量。如果出口方无法提供符合欧盟标准的实测数据，其面临的核算口径可能不利于自身。因此，MRV体系的建设质量，直接决定了CBAM成本的分配结果。

两套碳价体系的对齐难度。 中欧碳市场在配额分配方式、价格形成机制、覆盖行业和履约严格程度上存在差异。制度趋同是一个渐进过程，期间企业需要同时应对两套规则，合规成本被叠加而非替代。

政策不确定性。 2027年定价机制切换、2028年覆盖范围扩大，意味着企业当前的合规安排可能很快需要重构。对于长周期、重资产的能源与工业项目而言，规则的可预期性与规则本身的严格程度同样重要。

中小企业与产业链传导压力。 碳成本最初由直接出口商承担，但会沿供应链向上游传导。处于产业链中上游、缺乏直接对外沟通渠道的供应商，往往是最难获取合规资源的一环。

监测与执行能力的建设周期。 报告强调，中国合规、监测与执行的可信度是核心变量。这类能力的建立涉及计量设备、第三方核查机构、数据平台与人员培训，其建设周期通常长于政策文本的出台周期。

全球治理的碎片化风险。 如果碳边境调节成为主要经济体的常态化工具，而各方核算口径与碳价水平不一致，全球贸易体系可能沿碳规则分化，增加能源与工业投资的跨境摩擦成本。

五、Future Outlook：未来5—20年的演变方向

碳治理的制度化将持续深化。 未来五年的关键观察点，不是中欧碳市场是否连接，而是中国碳治理在制度层面与欧洲的趋同程度，以及其合规、监测与执行体系能否获得国际信任。报告认为，这种趋同反映的是深度双边贸易关系的经济现实。

碳成本将进入长期资本开支决策。 对于电力、钢铁、铝、水泥、化肥和氢能项目，碳价不再只是运营期的可变成本，而是选址、工艺路线与技术选择的输入变量。这将改变重资产行业投资评估的默认框架。

示范效应可能超越中欧双边关系。 报告指出，如果中国在回应CBAM的过程中成功建立起可信的碳治理体系，其经验可能为其他国家——甚至美国——设计和实施类似政策提供参考。更广泛地说，中国的回应可能揭示碳关税与外部监管如何推动主要排放经济体的国内改革。

贸易集团化的风险与机遇并存。 欧盟与中国在碳制度上的趋同，可能使跨大西洋协调更加复杂，或使美国被排除在一个大型碳调整贸易集团之外。反之，这也为其他经济体提供了重新评估自身碳定价路径的窗口。

能源转型的投资逻辑将被重估。 当碳边境成本被纳入现金流模型，低碳产能的价值不再仅由国内补贴或自愿采购决定，而由进入高碳约束市场的准入资格决定。这会改变可再生能源、储能、电网升级与低碳工业项目的融资条件与风险定价。

长期看，碳核算能力将具备基础设施属性。 与电网、储能和氢能管网类似，可信的排放数据体系是能源系统运行的底层条件。谁先建立起被国际接受的核算与核查能力，谁就在下一阶段的清洁能源与低碳工业竞争中占据制度性优势。

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结论

CBAM的真正影响，不在于它向多少吨碳排放征税，而在于它把“碳”从环境核算科目转变为贸易与产业竞争的定价变量。对中国而言，回应CBAM的过程，实质上是一次能源系统与工业体系治理能力的系统性升级：碳市场扩容、排放报告标准化、执行力度加强与地方配套机制建设，共同构成这一升级的组成部分。这一进程的成败，既取决于制度设计的严密程度，也取决于合规、监测与执行的可信度——而后者，正是国际社会判断一国碳治理路径是否可靠的最终依据。

对于全球能源转型而言，这一案例的意义在于它提供了一个观察窗口：外部监管压力能否有效推动主要排放经济体的国内改革。答案尚未确定，但路径已经开始显现。