Nieuwe koolstoforde: Hoe reageert China op het EU-koolstofgrensaanpassingsmechanisme?

Het Carbon Border Adjustment Mechanism van de EU (CBAM) treedt in 2026 in een kritieke implementatiefase. Dit eerste mondiale instrument voor koolstofheffing aan de grens verandert de internationale handelsregels en oefent druk uit op grote exporterende economieën. Als belangrijke handelspartner van de EU en 's werelds grootste uitstoter van broeikasgassen reageert China op deze externe uitdaging met een reeks binnenlandse hervormingen van het koolstofbeheer. In het nieuwste rapport van het Center for Strategic and International Studies (CSIS), *The New Carbon Order: China's Response to Europe's CBAM*, wordt opgemerkt dat China zich op institutioneel niveau geleidelijk aanpast aan de Europese normen voor koolstofbeheer, wat diepgaande gevolgen kan hebben voor de wereldwijde energietransitie en het klimaatbestuur.

Sectorachtergrond: CBAM en de huidige stand van zaken van de Chinese koolstofmarkt

CBAM werd voor het eerst voorgesteld in 2019 als onderdeel van de Europese Green Deal en werd in maart 2023 formeel opgenomen in het 'Fit for 55'-wetgevingspakket door de Europese Raad. Het kern Doel is het voorkomen van 'koolstoflekkage' – dat wil zeggen dat de emissiereducties van de EU teniet worden gedaan door productie met hoge uitstoot elders. Volgens de CBAM-regels moeten EU-importeurs jaarlijks de koolstofemissies aangeven die zijn vervat in zes categorieën goederen: cement, kunstmest, elektriciteit, staal, aluminium en waterstof, en het overeenkomstige aantal CBAM-certificaten indienen. In het eerste kwartaal van 2026 bedraagt de prijs van CBAM-certificaten 75,36 euro per ton CO2; vanaf 2027 wordt de certificaatprijs dynamisch berekend op basis van de wekelijkse gemiddelde veilingprijs van emissierechten in het EU-emissiehandelssysteem (ETS). Naar verwachting zal het toepassingsgebied van CBAM tegen 2028 verder worden uitgebreid, waardoor de impact op grote exporterende landen en koolstofintensieve opkomende economieën aanzienlijk groter zal worden.

China heeft in 2021 een nationale handelsmarkt voor koolstofemissierechten gelanceerd, die momenteel de elektriciteitssector bestrijkt en qua gedekte emissies de grootste koolstofmarkt ter wereld is. Maar de Chinese koolstofmarkt vertoont nog steeds duidelijke verschillen met de EU wat betreft handelsactiviteit, prijsontdekking en sectorale dekking. De invoering van CBAM creëert feitelijk een 'externe maatstaf' voor koolstofbeprijzing voor niet-EU-producenten, waaronder China. Alleen als zij in eigen land een equivalente koolstofprijs betalen, kunnen zij voorkomen dat er extra heffingen worden opgelegd bij uitvoer naar de EU. Dit dwingt China om de ontwikkeling van zijn systeem voor koolstofbeprijzing en -beheer te versnellen.

In het CSIS-rapport wordt opgemerkt dat de energiebeleidskringen in Washington China vaak zien als dominante exporteur van schone energietechnologie of als grootste uitstoter. Dit binaire verhaal negeert de aanzienlijke vooruitgang die Peking heeft geboekt op het gebied van koolstofbeheer en -boekhouding. Juist deze vooruitgang hervormt het Chinese energiesysteem en heeft brede gevolgen voor de handelsagenda van het land, het concurrentievermogen op het gebied van geavanceerde technologieën zoals kunstmatige intelligentie, en zijn rol in het mondiale bestuur. China en de EU hebben deze dynamiek in de debatten over handels- en energiebeleid al lang onderkend, en ook de Amerikaanse beleidswereld zou hiervan nota moeten nemen.

Huidige ontwikkelingen: China versnelt de institutionele hervorming van het koolstofbeheer

Het CSIS-rapport stelt dat, hoewel een formele koppeling van de Chinese en Europese koolstofmarkten op korte termijn onwaarschijnlijk is, China zich bij het institutionele ontwerp van koolstofbeheer wel naar Europa toe beweegt. Deze convergentie is op meerdere niveaus zichtbaar.Ten eerste de uitbreiding van de nationale koolstofmarkt. China heeft duidelijk gemaakt dat het energie-intensieve sectoren zoals staal, cement en elektrolytisch aluminium geleidelijk zal opnemen in de nationale koolstofmarkt; dit zijn precies de belangrijkste sectoren die onder CBAM vallen. Door meer sectoren onder de verplichte koolstofhandel te brengen, biedt China zowel een prijssignaal voor binnenlandse emissiereductie als een verifieerbare basis voor de koolstofkosten voor exportbedrijven. Het rapport verwacht dat de uitbreiding van het Chinese emissiehandelssysteem de beperkende werking van koolstofbeprijzing verder zal versterken.

Ten tweede de versterking van emissierapportage- en berekeningsnormen. CBAM vereist dat importeurs geverifieerde gegevens over ingebedde emissies verstrekken, wat China ertoe dwingt een strenger systeem voor monitoring, rapportage en verificatie (MRV) op te zetten. Momenteel zijn er op lokaal niveau in China al diverse vrijwillige pilots voor koolstofboekhouding en -openbaarmaking, die bedrijven helpen vertrouwd te raken met internationale regels en binnenlandse gegevens om te zetten naar een door de EU erkend formaat. China versterkt ook de ontwikkeling en handhaving van koolstofemissienormen om de betrouwbaarheid van koolstofgegevens te vergroten.

Ten derde de gecoördineerde bevordering op regionaal en sectoraal niveau. Veel provincies en industriële parken stellen implementatieplannen op voor het bereiken van de piek in koolstofemissies en bouwen daarnaast platforms voor het beheer van koolstofemissiegegevens. Deze maatregelen dienen niet alleen nationale doelstellingen, maar zijn ook gericht op het versterken van het vermogen van bedrijven om met grensoverschrijdende koolstofregulering om te gaan. Het rapport vermeldt dat initiatieven op lokaal niveau bedoeld zijn om sectorale doelstellingen te ondersteunen en bedrijven te helpen navigeren in het binnenlandse en buitenlandse koolstofbestuur.

Deze ontwikkelingen tonen aan dat China externe druk internaliseert als een stimulans voor institutionele verbetering, in plaats van zich er eenvoudigweg tegen te verzetten. Voor China is het opbouwen van een geloofwaardig koolstofbeheerssysteem niet alleen een diplomatieke noodzaak, maar ook de sleutel tot het behouden van zijn concurrentievoordeel in de wereldwijde toeleveringsketen. In de toekomst zullen de naleving, monitoring en handhavingsbetrouwbaarheid van het Chinese koolstofbeheerssysteem bepalen of de inspanningen op het gebied van koolstofbeheer slagen, en ook het vertrouwen van de internationale gemeenschap in de aanpak beïnvloeden.

Impact op het energiesysteem: versnelling van koolstofvrije elektriciteit en groene investeringen

De impact van CBAM op het Chinese energiesysteem is niet direct gericht op de import en export van elektriciteit, maar de indirecte effecten mogen niet worden onderschat. Omdat de productie van CBAM-goederen zoals staal en aluminium in hoge mate afhankelijk is van elektriciteit, bepaalt de koolstofintensiteit van het elektriciteitsverbruik in deze sectoren hun exportkosten. Daarom koppelt CBAM de vergroening van de elektriciteitssector feitelijk aan het exportconcurrentievermogen van de industrie.

Ten eerste levert dit een nieuwe economische stimulans op voor de ontwikkeling van hernieuwbare energie. Het gebruik van meer schone elektriciteit zoals wind- en zonne-energie betekent dat exportproducten lagere ingebedde emissies hebben en een lagere CBAM-last. Dit zal grote industriële ondernemingen ertoe aanzetten langetermijnstroomafnameovereenkomsten te sluiten met ontwikkelaars van hernieuwbare energie, wat de groei van de opgestelde capaciteit van schone energie versnelt.

Ten tweede neemt het belang van energieopslagsystemen toe. Om de fluctuaties als gevolg van een hoog aandeel hernieuwbare energie op te vangen, wordt energieopslag een cruciale infrastructuur voor de ondersteuning van groen industrieel stroomverbruik. China's investeringen in elektrochemische energieopslag en pompaccumulatie blijven groeien, en de implementatie van CBAM zal naar verwachting deze trend verder versterken.Ten derde zal de internalisering van koolstofkosten de investeringsbeslissingen in de elektriciteitssector beïnvloeden. Naarmate de nationale koolstofmarkt zich uitbreidt naar meer sectoren, zullen de milieukosten van kolenstroom vollediger zichtbaar worden. Dit zal de economische haalbaarheid van efficiënte, lage-emissie-eenheden en CCUS-technologie (koolstofafvang, -gebruik en -opslag) verbeteren, terwijl de uitfasering van achterblijvende kolencentrales wordt versneld. Koolstofbeprijzing maakt groene waterstof ook concurrerender, omdat waterstof onder het toepassingsgebied van CBAM valt; exportgerichte chemische en staalbedrijven zullen actiever groene waterstof gebruiken om hun koolstofkosten te verlagen.

Bovendien stimuleert CBAM ook de ontwikkeling van groene waterstof. Voor de staal- en chemische sector is groene waterstof een belangrijke route voor diepgaande decarbonisatie. De ontwikkeling van de Chinese waterstofindustrie zal profiteren van de vraag vanuit exportgerichte bedrijven, wat aansluit bij de opkomende trend van wereldwijde handel in waterstof. Over het algemeen fungeert CBAM als een 'versneller' voor de Chinese energietransitie en maakt het koolstofkosten tot een cruciale parameter in investeringsbeslissingen.

Uitdagingen: institutionele kloof en transitiepijn

Ondanks dat de algemene richting van China's aanpak van CBAM duidelijk is, blijven de uitdagingen ernstig.

Ten eerste is er een groot verschil tussen de koolstofprijzen in China en die in de EU. De huidige Chinese koolstofprijs ligt veel lager dan die van de EU, en zelfs na uitbreiding zal het op korte termijn moeilijk zijn om een equivalent niveau te bereiken. Dit betekent dat Chinese bedrijven gedurende een bepaalde periode CBAM-kosten zullen blijven dragen, wat hun winstgevendheid en concurrentievermogen beïnvloedt. Het CSIS-rapport suggereert ook dat het koolstofprijsniveau op de Chinese koolstofmarkt nog niet voldoende is om als equivalent mechanisme te worden beschouwd.

Ten tweede ontbreekt een mechanisme voor internationale wederzijdse erkenning. CBAM erkent de Chinese koolstofmarkt momenteel niet als een equivalent mechanisme, waardoor Chinese exporteurs mogelijk te maken krijgen met dubbele koolstofkosten: zowel betalen in eigen land als worden belast aan de grens. De onderhandelingen tussen China en de EU over wederzijdse erkenning van koolstofbeprijzing bevinden zich nog in een pril stadium en er is grote onzekerheid. Deze beleidsonzekerheid bemoeilijkt de langetermijninvesteringsbeslissingen van bedrijven.

Ten derde de feitelijke uitvoeringscapaciteit van het MRV-systeem. De basis voor koolstofemissiegegevens in China is nog zwak; sommige bedrijven hebben onvolmaakte meetapparatuur voor emissies, en de capaciteit en geloofwaardigheid van externe verificatie-instellingen moeten worden verbeterd. Als de gegevenskwaliteit niet aan de EU-normen voldoet, kunnen bedrijven de CBAM-vrijstellingsbepalingen moeilijk effectief benutten. Bovendien ontbreekt het mkb vaak aan gespecialiseerd personeel op het gebied van koolstofbeheer, wat de nalevingskosten verhoogt.

Ten vierde de druk van binnenlandse industriële aanpassing. Stijgende koolstofkosten kunnen sociale problemen veroorzaken, zoals productievermindering en werkloosheid in energie-intensieve sectoren. Vooral voor veel kleine en middelgrote exporterende bedrijven vereist het omgaan met CBAM extra investeringen in koolstofboekhouding en -beheer, wat kan leiden tot verplaatsing van capaciteit naar andere landen of handelswrijvingen kan veroorzaken.

Ten vijfde beleidsonzekerheid. Het toepassingsgebied, de berekeningsmethoden en het tijdstip van uitvoering van CBAM kunnen nog worden aangepast. De interne controverses over CBAM in de EU, evenals mogelijke uitdagingen op het gebied van WTO-conformiteit, voegen variabelen toe aan de toekomstige regels. Bij het formuleren van een langetermijnstrategie moet China rekening houden met deze externe onzekerheden.

Toekomstperspectief: het mondiale koolstoflandschap over 5-20 jaar

Vanuit een langeretermijnperspectief zou CBAM een katalysator kunnen worden voor de herstructurering van het mondiale koolstofbeheersysteem, en de reactie van China zal de vorming van dit systeem beïnvloeden.In de komende vijf jaar zal China naar verwachting de eerste uitbreiding van de nationale koolstofmarkt voltooien, een completer MRV-systeem opzetten en paden verkennen voor het afstemmen van koolstofprijzen op internationale normen. Het 'demonstratie-effect' van koolstofgrenscorrectie zal ook andere economieën, waaronder de VS, ertoe aanzetten soortgelijke mechanismen te overwegen. Het CSIS-rapport wijst er specifiek op dat als China erin slaagt een geloofwaardig koolstofbeheerssysteem op te bouwen, de ervaringen ervan als referentie kunnen dienen voor beleidsontwerp in andere landen, en zelfs voor de VS.

In de komende tien tot twintig jaar zou de wereld verschillende 'koolstofclubs' kunnen zien die via onderlinge verbindingen van koolstofbeprijzing functioneren, en de institutionele convergentie tussen China en Europa zou een belangrijke pijler worden. Hoewel formele koppeling moeilijk is, kunnen beide partijen geleidelijk coördineren op het gebied van koolstofboekhoudnormen en internationale regels voor groene handel. Diepere institutionele convergentie zou de trans-Atlantische samenwerking kunnen beïnvloeden en zou de VS buiten grote handelsblokken met koolstofcorrecties kunnen houden. Dit wordt een belangrijk onderwerp in het mondiale bestuur.

Voor China is de verbetering van het koolstofbeheer niet alleen een middel om op CBAM te reageren, maar ook een kans om de internationale invloed te vergroten en deel te nemen aan de totstandkoming van regels. China's stem in de internationale onderhandelingen over klimaatverandering zal blijven groeien, en het ontwerp van zijn koolstofmarktmechanisme zou als referentie kunnen dienen voor landen in het mondiale Zuiden. Op het gebied van energiesysteem zal koolstofbeperking de norm worden op de lange termijn; hernieuwbare energie, energieopslag, kernenergie en groene waterstof zullen zich gezamenlijk ontwikkelen als koolstofvrije technologieën. Groene investeringen zullen blijven groeien, maar kapitaal zal meer aandacht besteden aan koolstofprestaties, en ESG-normen zullen strenger worden.

De aanpak van China gaat niet alleen over de eigen energietransitie, maar zou ook de vorm van een toekomstige mondiale 'nieuwe koolstoforde' kunnen bepalen. In het proces van de wereld richting netto-nuluitstoot is het balanceren van handelsconcurrentievermogen en klimaatverantwoordelijkheid een vraagstuk waar alle grote economieën voor staan. En het antwoord dat China geeft, zal de komende decennia de mondiale energie- en klimaatpolitiek hervormen.