Nuevo orden del carbono: cómo responde China al Mecanismo de Ajuste en Frontera de Carbono de la UE

A medida que el Mecanismo de Ajuste en Frontera por Carbono de la Unión Europea (CBAM) entra formalmente en su fase de implementación, la gobernanza climática global se enfrenta a una reestructuración institucional sin precedentes. Como el mayor emisor de gases de efecto invernadero del mundo y un importante socio comercial de la UE, la estrategia de respuesta de China no solo afecta su transición energética interna y su competitividad industrial, sino que también influirá profundamente en la evolución de las reglas del mercado internacional del carbono. Este artículo se basa en la investigación más reciente del CSIS para analizar cómo China responde a esta presión externa mediante el ajuste institucional y la construcción del mercado, y evalúa su impacto a largo plazo en el sistema energético global y las políticas climáticas.

La nueva era de la gobernanza mundial del carbono: el surgimiento y el mecanismo del CBAM

El Mecanismo de Ajuste en Frontera por Carbono de la UE (CBAM) se propuso por primera vez en 2019 como parte del Pacto Verde Europeo, y en marzo de 2023 fue aprobado por el Consejo Europeo, convirtiéndose en uno de los instrumentos centrales del paquete de políticas climáticas "Fit for 55". El propósito original del CBAM es prevenir la "fuga de carbono", es decir, que las empresas de la UE pierdan competitividad por asumir los costos del carbono y que la producción con altas emisiones se traslade a países fuera de la UE con estándares ambientales más bajos. El mecanismo exige que los importadores paguen por las emisiones de carbono generadas durante el proceso de producción de sus productos, a menos que el país de origen ya haya pagado un precio del carbono equivalente. Este diseño convierte al CBAM en el primer instrumento arancelario de carbono en el sentido real a nivel internacional.

Según el informe del CSIS, el CBAM cubre actualmente seis sectores intensivos en carbono: cemento, fertilizantes, electricidad, acero, aluminio e hidrógeno. Los importadores de la UE deben informar anualmente sobre las emisiones de gases de efecto invernadero incorporadas en estos productos y presentar la cantidad correspondiente de certificados CBAM. En el primer trimestre de 2026, el precio de negociación de los certificados CBAM fue de 75,36 euros por tonelada de CO2 equivalente. A partir de 2027, el precio de los certificados estará directamente vinculado al precio medio semanal de las subastas del Régimen de Comercio de Derechos de Emisión de la UE (EU ETS). Además, se espera que el ámbito de aplicación del CBAM se amplíe aún más en 2028, momento en el que su impacto será especialmente significativo para los grandes exportadores y para las economías emergentes intensivas en carbono, como China e India.

El efecto de derrame de políticas que genera este mecanismo no debe subestimarse. El CBAM no solo impone una presión de costos directa a las empresas exportadoras; lo más importante es que, a través de la lógica de reconocimiento del "precio del carbono equivalente", transmite un fuerte incentivo institucional a otras jurisdicciones: para mantener un comercio fluido con la UE, es necesario establecer un sistema de fijación de precios y gobernanza del carbono creíble y compatible con los estándares de la UE. Este mecanismo de incentivo, evidentemente, ya ha llamado la atención de los tomadores de decisiones en Pekín.

Vale la pena señalar que China ya ha establecido un sistema nacional de comercio de emisiones de carbono, cuyo diseño se ha inspirado en cierta medida en la experiencia del EU ETS. Sin embargo, en comparación con el maduro mercado de carbono de la UE, el ETS de China aún se encuentra en una etapa de desarrollo en términos de cobertura, mecanismo de descubrimiento de precios y supervisión y aplicación de la normativa. La llegada del CBAM obliga a China a reexaminar la compatibilidad de su propio sistema de gestión del carbono con las reglas internacionales.

La respuesta institucional de China al CBAMSegún el análisis del CSIS, la respuesta de China al CBAM no es simplemente de confrontación o resistencia, sino un ajuste e integración progresivos a nivel institucional. El informe señala que, aunque a corto plazo es poco probable que China y la UE formalicen la vinculación de sus sistemas de comercio de emisiones (ETS), la trayectoria a largo plazo de la gobernanza del carbono en China podría acercarse cada vez más a la europea. Esta tendencia ya se manifiesta en múltiples ámbitos en el país.

En primer lugar, se espera que el mercado nacional de comercio de derechos de emisión de carbono de China se amplíe. Desde su puesta en marcha oficial, el ETS de China ha ido estableciendo gradualmente un marco de comercio unificado a nivel nacional, pero la cobertura sectorial aún se está expandiendo. Esta expansión coincide en gran medida con el ámbito de aplicación del CBAM, lo que significa que, al ampliar la cobertura sectorial del precio del carbono, China está proporcionando, en esencia, una base institucional de «reconocimiento del precio del carbono» para sus empresas exportadoras. A medida que más sectores se incorporen al ETS, las empresas chinas podrían obtener ciertas deducciones al enfrentarse al CBAM, reduciendo así las barreras comerciales.

En segundo lugar, se está fortaleciendo el sistema de reporte, monitoreo y verificación (MRV) de emisiones de carbono. El CBAM exige a los importadores proporcionar cálculos de emisiones basados en datos de producción reales, lo que impone mayores requisitos de transparencia y precisión de los datos a los países exportadores. Para ayudar a las empresas nacionales a cumplir con los requisitos de la UE, China está reforzando las normas nacionales de estadística y cálculo de emisiones de carbono, y promoviendo la alineación con los estándares internacionales. A nivel local también han surgido proyectos piloto destinados a apoyar los objetivos de pico de carbono de las industrias y a ayudar a las empresas a familiarizarse con las normas nacionales e internacionales del carbono. Estas medidas demuestran que China está construyendo una infraestructura de gestión del carbono capaz de respaldar el reconocimiento mutuo internacional.

Además, el mecanismo de precios del mercado de carbono de China también está gestando reformas más profundas. Aunque en la etapa actual, el precio de los derechos de emisión de carbono en China todavía tiene una brecha significativa en comparación con los mercados maduros internacionales, la liquidez del mercado está mejorando y está aumentando la participación de instituciones financieras y empresas. El fortalecimiento gradual de la señal del precio del carbono a nivel nacional ayuda a orientar a las empresas para que incorporen los costos de las emisiones de carbono en sus decisiones de inversión a largo plazo, acelerando así la aplicación comercial de las tecnologías bajas en carbono. Esta transformación endógena impulsada por presiones externas podría convertirse en un nuevo motor de la transición energética de China.

Impacto en el sistema energético y el panorama industrial

El impacto del CBAM en el sistema energético de China se refleja, en primer lugar, en la estructura de costos de las industrias con altas emisiones de carbono. Los sectores del acero, el aluminio, el cemento y los fertilizantes son industrias intensivas en energía en China y también importantes usuarios finales de carbón. Para mantener la competitividad en el mercado de la UE, estas industrias deben reducir rápidamente la intensidad de carbono de sus productos, lo que impulsará directamente la descarbonización de la estructura energética. Las empresas se enfrentarán a dos opciones: una es mejorar la eficiencia energética y optimizar los procesos; la otra es aumentar el uso de electricidad renovable, e incluso implementar tecnologías disruptivas como la reducción directa del hierro con hidrógeno verde. Cualquiera que sea la vía, se promoverá la aplicación de energía limpia en el sector industrial.Desde la perspectiva del sistema eléctrico, el CBAM podría acelerar la reforma del mercado eléctrico chino y el despliegue de energías renovables. A medida que más sectores se incorporen al mercado de carbono, el costo del carbono se transmitirá más ampliamente a los precios de la electricidad industrial, fortaleciendo aún más la competitividad de las energías renovables frente a los combustibles fósiles. Al mismo tiempo, para respaldar la certificación ecológica de los productos de exportación, las empresas pueden necesitar demostrar la baja huella de carbono de su fuente de electricidad mediante la compra de electricidad verde o certificados verdes. Esto estimulará la inversión en generación de energía renovable y sus instalaciones de almacenamiento complementarias, impulsando la modernización inteligente y flexible de la red eléctrica.

A nivel de la cadena industrial, el impacto del CBAM no se limita a los exportadores directos, sino que también se transmitirá a través de la cadena de suministro a los proveedores de materias primas e insumos intermedios. Por ejemplo, si la maquinaria y el equipo exportados por China contienen acero con alto contenido de carbono, su carbono incorporado también se incluirá en el alcance del cálculo. Esto significa que toda la cadena de valor manufacturera necesita reestructurar su gestión de la huella de carbono. A largo plazo, el CBAM podría impulsar a China a desarrollar una capacidad de gestión del carbono de ciclo de vida completo, desde la extracción de materias primas hasta los productos finales, lo que a su vez mejorará la voz de China en la cadena de suministro verde global.

Los múltiples desafíos de la alineación con las normas

A pesar de que China ha mostrado una actitud positiva para responder al CBAM a nivel institucional, enfrenta múltiples desafíos. El primer problema es la madurez del mercado interno de carbono. Actualmente, la asignación de derechos de emisión en el ETS de China sigue siendo mayoritariamente gratuita, y el nivel del precio del carbono no es suficiente para generar un fuerte incentivo a la reducción de emisiones. Si solo se expande formalmente el alcance sin lograr que la señal de precios realmente funcione, las empresas chinas aún tendrán dificultades para obtener exenciones de costos suficientes bajo el CBAM. El reconocimiento del "precio del carbono equivalente" por parte de la UE no solo exige la existencia de un mecanismo de fijación de precios del carbono, sino también una estricta capacidad de aplicación y integridad ambiental.

En segundo lugar, las diferencias entre China y la UE en los estándares de contabilidad de carbono y las especificaciones técnicas son un obstáculo práctico en el proceso de reconocimiento mutuo. El CBAM adopta los métodos de contabilidad establecidos por la propia UE y exige que las empresas proporcionen datos precisos de emisiones. Aunque el sistema de gestión de datos de emisiones de carbono de las empresas chinas está mejorando, cumplir plenamente con los requisitos de auditoría de la UE aún requiere una gran inversión en desarrollo de capacidades. Cómo compartir datos garantizando al mismo tiempo los secretos comerciales y la seguridad de los datos es también un tema lleno de tensiones.

En tercer lugar, no se puede ignorar el problema de la confianza de la comunidad internacional. Siempre han existido dudas a nivel mundial sobre la fiabilidad y transparencia de los datos de emisiones de carbono de China. Si la reforma del mercado de carbono de China se percibe simplemente como un "gesto superficial para responder al CBAM" y no como un esfuerzo genuino de reducción de emisiones, su credibilidad en la gobernanza climática internacional se verá gravemente dañada. China necesita demostrar al mundo que el fortalecimiento de su gobernanza del carbono responde a necesidades de desarrollo endógeno, y no a una respuesta pasiva ante las barreras comerciales.

Por último, los factores geopolíticos complican aún más el problema. Estados Unidos actualmente no participa en el sistema de ajuste en frontera por carbono de la UE, y su política climática interna es vacilante. Si China y la UE forman una coordinación institucional más estrecha en la gobernanza del carbono, podría surgir una coalición de ajuste del carbono que cubra el mayor volumen comercial del mundo, mientras que Estados Unidos quedaría excluido. Esta configuración podría intensificar las tensiones en las relaciones transatlánticas y también podría llevar a Estados Unidos a buscar el establecimiento de su propio mecanismo de frontera de carbono, lo que finalmente resultaría en la fragmentación del mercado global de carbono.## Perspectivas futuras: hacia un nuevo orden del carbono

De cara a los próximos 5 a 20 años, es muy probable que el CBAM no sea solo un caso aislado de la UE, sino que se convierta en un modelo para la fijación de precios del carbono y el ajuste del carbono en frontera a nivel mundial. Se espera que cada vez más jurisdicciones diseñen sus propios instrumentos de ajuste del carbono en frontera, dando lugar a un nuevo conjunto de reglas del comercio internacional impulsadas por el costo del carbono. En este proceso, la elección de China será de importancia decisiva.

Si China logra construir un sistema de gobernanza del carbono creíble, sólido y compatible con los estándares de la UE, ocupará una posición más ventajosa en las negociaciones climáticas globales y podría convertirse en un puente que conecte los mercados de carbono de los países en desarrollo y los desarrollados. La enorme escala de su mercado y las ventajas de su sector manufacturero también le otorgan la capacidad de definir estándares tecnológicos de bajas emisiones en varias industrias. Al mismo tiempo, la convergencia a largo plazo de los mercados de carbono chino y europeo profundizará la interdependencia mutua en las cadenas de suministro de energía limpia, con un profundo impacto en el panorama competitivo de la energía a nivel mundial.

Para China, la vía más probable es: mediante reformas impulsadas por presión externa, convertir la presión externa del CBAM en un catalizador para la transición interna hacia una economía baja en carbono. La profundización del mercado de carbono avanzará de manera coordinada con estrategias como la reforma del mercado eléctrico, las políticas de finanzas verdes y el desarrollo del hidrógeno. En ese momento, China no solo se convertirá en el mayor exportador mundial de tecnologías de energía limpia, sino que también podría convertirse en uno de los principales proveedores de créditos de carbono a nivel global.

Por supuesto, este proceso no estará exento de dificultades. La resistencia de los sectores con intereses creados a nivel nacional, los cuellos de botella tecnológicos y la incertidumbre del entorno internacional pueden retrasar el proceso de reforma. Pero lo que es seguro es que el sistema energético mundial está entrando en una era de internalización del costo del carbono. En la próxima década, la inversión en energías renovables, el despliegue del almacenamiento de energía y la construcción de redes eléctricas inteligentes seguirán acelerándose, y la innovación institucional en la gobernanza del carbono determinará la velocidad de implementación de estas tecnologías.

En el nuevo orden del carbono, ningún país puede permanecer aislado. La respuesta de China al CBAM no es solo un ajuste de políticas, sino también un juego estratégico sobre la gobernanza energética global y las reglas comerciales del futuro. Para la industria y los inversores, comprender y adaptarse a esta tendencia será clave para mantener la competitividad en la era baja en carbono.