Nuevo orden del carbono: ¿cómo responde China al Mecanismo de Ajuste en Frontera de Carbono de la UE?

El Mecanismo de Ajuste en Frontera por Carbono de la UE (CBAM) entra en su fase clave de implementación en 2026. Este primer instrumento arancelario fronterizo de carbono del mundo está cambiando las reglas del comercio internacional y también ejerce presión sobre las principales economías exportadoras. Como importante socio comercial de la UE y el mayor emisor mundial de gases de efecto invernadero, China está respondiendo a este desafío externo mediante una serie de reformas internas de gobernanza del carbono. El último informe del Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales (CSIS), *The New Carbon Order: China's Response to Europe's CBAM*, señala que China está convergiendo gradualmente con los estándares europeos de gobernanza del carbono a nivel institucional, lo que podría afectar profundamente la transición energética global y el panorama de la gobernanza climática.

Contexto del sector: el CBAM y la situación actual del mercado de carbono de China

El CBAM fue propuesto por primera vez en 2019 como parte del Pacto Verde Europeo, y en marzo de 2023 fue incorporado formalmente por el Consejo Europeo al paquete legislativo «Fit for 55». Su objetivo central es prevenir la «fuga de carbono», es decir, que la reducción de emisiones de la UE se vea compensada por la producción de altas emisiones en otras regiones. Según las reglas del CBAM, los importadores de la UE deben declarar anualmente las emisiones de carbono incorporadas en seis categorías de productos: cemento, fertilizantes, electricidad, acero, aluminio e hidrógeno, y presentar el número correspondiente de certificados CBAM. En el primer trimestre de 2026, el precio del certificado CBAM es de 75,36 euros por tonelada de CO₂; a partir de 2027, el precio del certificado se calculará dinámicamente según el precio medio semanal de subasta de los derechos de emisión del régimen de comercio de derechos de emisión de la UE (ETS). Se prevé que para 2028 la cobertura del CBAM se amplíe aún más, y su impacto en los grandes países exportadores y las economías emergentes intensivas en carbono sea más significativo.

China puso en marcha su mercado nacional de comercio de derechos de emisión de carbono en 2021, que actualmente cubre el sector eléctrico y es el mercado de carbono con mayor volumen de emisiones cubiertas del mundo. Sin embargo, el mercado de carbono chino todavía tiene una brecha significativa con la UE en cuanto a actividad de negociación, descubrimiento de precios y cobertura sectorial. La introducción del CBAM, en realidad, ha establecido una «vara de medir externa» para la fijación del precio del carbono para los productores no comunitarios, incluida China: solo si pagan un costo de carbono equivalente en su propio país podrán evitar el pago de aranceles adicionales al exportar a la UE. Esto obliga a China a acelerar la mejora de su sistema de fijación de precios del carbono y su gobernanza.

El informe del CSIS señala que el círculo de política energética de Washington a menudo considera a China como el principal exportador de tecnologías de energía limpia o como el mayor emisor. Esta narrativa binaria ignora los avances significativos de Pekín en la gestión y contabilidad del carbono. Son precisamente estos avances los que están remodelando el sistema energético de China y tienen amplias implicaciones para su agenda comercial, la competitividad en tecnologías de vanguardia como la inteligencia artificial y su papel en la gobernanza global. China y la UE ya han reconocido esta dinámica en sus debates sobre política comercial y energética, y el círculo político estadounidense también debería prestarle atención.

Dinámicas actuales: China acelera la reestructuración institucional de la gobernanza del carbono

El informe del CSIS sostiene que, aunque el vínculo formal entre los mercados de carbono de China y la UE es poco probable en el corto plazo, China se está acercando a Europa en el diseño institucional de la gobernanza del carbono. Esta convergencia se manifiesta en múltiples niveles.En primer lugar, está la ampliación del mercado nacional de carbono. China ha dejado claro que incorporará gradualmente al mercado nacional de carbono a sectores de alto consumo energético como el acero, el cemento y el aluminio electrolítico, que son precisamente los sectores clave cubiertos por el CBAM. Al incluir más sectores en el comercio obligatorio de carbono, China proporciona tanto señales de precios para la reducción de emisiones a nivel nacional como una base verificable de costos de carbono para las empresas exportadoras. El informe prevé que la expansión del sistema de comercio de derechos de emisión de China fortalecerá aún más el papel restrictivo de la fijación de precios del carbono.

En segundo lugar, está el fortalecimiento de los estándares de reporte de emisiones y de contabilidad. El CBAM exige que los importadores proporcionen datos verificados de emisiones incorporadas, lo que obliga a China a establecer un sistema más estricto de monitoreo, reporte y verificación (MRV). Actualmente, a nivel local ya existen varios proyectos piloto voluntarios de contabilidad y divulgación de carbono en China, que ayudan a las empresas a familiarizarse con las reglas internacionales y a convertir los datos nacionales a formatos reconocidos por la UE. China también está reforzando el establecimiento de estándares de emisiones de carbono y su aplicación, con el fin de mejorar la credibilidad de los datos de carbono.

En tercer lugar, está la promoción coordinada a nivel local y sectorial. Muchas provincias y parques industriales locales están elaborando planes de implementación para alcanzar el pico de emisiones de carbono y, de manera complementaria, construyendo plataformas de gestión de datos de emisiones de carbono. Estas medidas no solo sirven a los objetivos nacionales, sino que también buscan mejorar la capacidad de las empresas para hacer frente a la regulación transfronteriza del carbono. El informe menciona que las iniciativas a nivel local están destinadas a apoyar los objetivos sectoriales y ayudar a las empresas a navegar en el entorno de gobernanza del carbono, tanto a nivel nacional como internacional.

Estas dinámicas indican que China está internalizando la presión externa como un impulso para la actualización institucional, en lugar de una simple confrontación. Para China, construir un sistema de gobernanza del carbono creíble no solo es una necesidad diplomática, sino también una clave para mantener su ventaja competitiva en las cadenas de suministro globales. En el futuro, el cumplimiento, el monitoreo y la credibilidad de la aplicación de la ley del sistema de gobernanza del carbono de China determinarán el éxito de sus esfuerzos en esta materia, y también afectarán la confianza de la comunidad internacional en su enfoque.

Impacto en el sistema energético: acelerar la descarbonización eléctrica y la inversión verde

Aunque el impacto del CBAM en el sistema energético de China no está dirigido directamente a la importación y exportación de electricidad, su efecto indirecto no debe subestimarse. Dado que la producción de mercancías cubiertas por el CBAM, como el acero y el aluminio, depende en gran medida de la electricidad, la intensidad de carbono del consumo eléctrico de estos sectores determinará sus costos de exportación. Por lo tanto, el CBAM vincula efectivamente la limpieza de la electricidad con la competitividad de las exportaciones industriales.

En primer lugar, esto proporciona nuevos incentivos económicos para el desarrollo de las energías renovables. Utilizar más electricidad limpia, como la eólica y la fotovoltaica, implica menores emisiones incorporadas en los productos de exportación y una menor carga del CBAM. Esto impulsará a las grandes empresas industriales a firmar acuerdos de compra de electricidad a largo plazo con los desarrolladores de energías renovables, acelerando el crecimiento de la capacidad instalada de electricidad limpia.

En segundo lugar, aumenta la importancia de los sistemas de almacenamiento de energía. Para equilibrar la volatilidad que conlleva una alta proporción de energías renovables, el almacenamiento de energía se convierte en una infraestructura clave para respaldar el uso industrial de electricidad verde. La inversión de China en almacenamiento de energía electroquímica y almacenamiento por bombeo continúa creciendo, y la implementación del CBAM probablemente reforzará aún más esta tendencia.Tercero, la internalización de los costos del carbono influirá en las decisiones de inversión del sector eléctrico. A medida que el mercado nacional de carbono se expanda a más sectores, los costos ambientales de la generación térmica a carbón se harán más plenamente explícitos, lo que mejorará la viabilidad económica de las unidades eficientes y de bajas emisiones y de las tecnologías CCUS (captura, utilización y almacenamiento de carbono), al tiempo que acelerará la salida de la generación a carbón obsoleta. La fijación del precio del carbono también hace que el hidrógeno verde sea más competitivo, ya que el hidrógeno ha sido incluido en el ámbito de cobertura del CBAM, y las empresas químicas y siderúrgicas orientadas a la exportación adoptarán el hidrógeno verde de manera más activa para reducir sus costos de carbono.

Además, el CBAM también ha impulsado el desarrollo del hidrógeno verde. Para las industrias siderúrgica y química, el hidrógeno verde es una vía importante para la descarbonización profunda. El desarrollo de la industria del hidrógeno en China se beneficiará del tirón de la demanda de las empresas orientadas a la exportación, lo que también coincide con la tendencia emergente del comercio mundial de hidrógeno. En general, el CBAM se está convirtiendo en un "acelerador" de la transición energética de China, convirtiendo el costo del carbono en un parámetro clave en las decisiones de inversión.

Desafíos a afrontar: brecha institucional y dolores de la transición

Aunque la dirección general de la respuesta de China al CBAM es clara, los desafíos siguen siendo graves.

Primero, la brecha entre los precios del carbono en el mercado chino y en la UE es enorme. Actualmente, el precio del carbono en China es mucho más bajo que en la UE, y aunque se amplíe el mercado, será difícil alcanzar un nivel equivalente a corto plazo. Esto significa que las empresas chinas seguirán soportando costos del CBAM durante un cierto período, lo que afectará sus beneficios y competitividad. El informe del CSIS también sugiere que el nivel de precios del carbono en el mercado chino aún no es suficiente para ser considerado un mecanismo equivalente.

Segundo, falta un mecanismo de reconocimiento mutuo internacional. Actualmente, el CBAM no reconoce el mercado de carbono de China como un mecanismo equivalente, lo que podría llevar a que los exportadores chinos afronten una doble carga de costos de carbono: pagar en el país y ser gravados en la frontera. Las negociaciones entre China y la UE sobre el reconocimiento mutuo de la fijación del precio del carbono se encuentran en una etapa inicial y conllevan una gran incertidumbre. Esta incertidumbre política dificulta las decisiones de inversión a largo plazo de las empresas.

Tercero, la capacidad de ejecución real del sistema MRV. La base de datos de emisiones de carbono de China sigue siendo relativamente débil; algunas empresas no cuentan con equipos de medición de emisiones completos, y la capacidad y credibilidad de los verificadores externos deben mejorarse. Si la calidad de los datos no alcanza los estándares de la UE, las empresas difícilmente podrán utilizar eficazmente las cláusulas de exención del CBAM. Además, las pequeñas y medianas empresas generalmente carecen de talento profesional en gestión del carbono, lo que aumenta los costos de cumplimiento.

Cuarto, la presión por el ajuste de la industria nacional. El aumento de los costos del carbono puede provocar problemas sociales como la reducción de la producción en industrias de alto consumo energético y el desempleo. Especialmente para un gran número de pequeñas y medianas empresas exportadoras, responder al CBAM requiere invertir costos adicionales en el cálculo y la gestión del carbono, lo que podría llevar a que parte de la capacidad de producción se traslade a otros países o generar fricciones comerciales.

Quinto, la incertidumbre de las políticas. El alcance, el método de cálculo y el calendario de implementación del CBAM aún pueden ajustarse. Las controversias internas en la UE sobre el CBAM, así como los posibles desafíos de cumplimiento ante la Organización Mundial del Comercio, añaden variables a la evolución futura de las normas. China debe tener en cuenta estas incertidumbres externas al formular sus estrategias a largo plazo.

Perspectivas futuras: el panorama global del carbono en los próximos 5-20 años

Desde una perspectiva de más largo plazo, el CBAM podría convertirse en un catalizador para la reconstrucción del sistema global de gobernanza del carbono, y la respuesta de China influirá en la formación de dicho sistema.## Perspectivas futuras: el panorama global del carbono en los próximos 5 a 20 años

Desde una perspectiva de más largo plazo, el CBAM podría convertirse en un catalizador para la reconfiguración de la gobernanza climática global, y la respuesta de China influirá en la formación de este sistema.

En los próximos 5 años, China probablemente completará la primera ampliación del mercado nacional de carbono, establecerá un sistema de MRV más sólido y explorará vías para alinear los precios del carbono con los estándares internacionales. El "efecto demostración" del ajuste en frontera por carbono también impulsará a otras economías, incluido Estados Unidos, a considerar mecanismos similares. El informe del CSIS señala especialmente que, si China logra establecer un sistema de gobernanza del carbono creíble, su experiencia podría servir de referencia para el diseño de políticas en otros países, e incluso para Estados Unidos.

En los próximos 10 a 20 años, es posible que se formen a nivel mundial varios "clubes de carbono" con precios del carbono interconectados, y la convergencia institucional entre China y Europa se convertirá en un pilar importante. Aunque el vínculo formal presente dificultades, ambas partes podrían coordinar gradualmente sus criterios de contabilidad de carbono y las reglas del comercio verde internacional. Una convergencia institucional más profunda podría afectar la cooperación transatlántica y también podría hacer que Estados Unidos quede excluido de los grandes bloques comerciales con ajustes de carbono. Este se convertirá en un tema importante de la gobernanza global.

Para China, la mejora de la gobernanza del carbono no es solo un medio para responder al CBAM, sino también una oportunidad para aumentar su influencia internacional y participar en el establecimiento de reglas. La voz de China en las negociaciones globales sobre el cambio climático seguirá creciendo, y el diseño de su mecanismo de mercado de carbono podría convertirse en una referencia para los países del Sur Global. En cuanto al sistema energético, la restricción de carbono se convertirá en una norma a largo plazo, y múltiples tecnologías de cero emisiones, como las energías renovables, el almacenamiento de energía, la energía nuclear y el hidrógeno verde, se desarrollarán de manera coordinada. La inversión verde seguirá creciendo, pero el capital prestará más atención al desempeño en carbono, y los estándares ESG también serán más estrictos.

La respuesta de China no solo concierne a su propia transición energética, sino que también podría definir la forma del futuro "nuevo orden del carbono" a nivel mundial. En el proceso del mundo hacia las emisiones netas cero, cómo equilibrar la competitividad comercial y la responsabilidad climática es un desafío que todas las principales economías deben afrontar. Y la respuesta que dé China remodelará la política energética y climática global en las próximas décadas.