Nuevo orden del carbono: cómo responde China al Mecanismo de Ajuste en Frontera por Carbono de la UE

El nuevo orden del carbono: cómo responde China al Mecanismo de Ajuste en Frontera por Carbono de la UE

Introducción

El Mecanismo de Ajuste en Frontera por Carbono de la Unión Europea (CBAM) ha pasado, desde su adopción formal en marzo de 2023 como parte del paquete “Fit for 55”, de ser un instrumento de política climática a una variable que reconfigura la competencia comercial e industrial a escala global. Para China, que es a la vez el mayor emisor de gases de efecto invernadero del mundo y el socio comercial más importante de numerosas economías, el CBAM no solo representa presión sobre los costos de exportación, sino también una ronda de ajustes institucionales en torno a la contabilidad del carbono, la fijación de precios del carbono y la capacidad de gobernanza del carbono. El informe “El nuevo orden del carbono: la respuesta de China al CBAM europeo”, publicado el 15 de junio de 2026 por el Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales (CSIS) de Estados Unidos y escrito por Ilaria Mazzocco y Ray Cai, ofrece un marco analítico para comprender este proceso.

1. Contexto sectorial: el costo del carbono se está incorporando a las reglas del comercio

Para entender el significado del CBAM, primero hay que comprender el diseño de su mecanismo. El CBAM es el primer instrumento de este tipo a nivel internacional, y su objetivo de política es evitar la “fuga de carbono”, es decir, que los propios logros de reducción de emisiones de la UE se vean contrarrestados por el traslado de la producción a países no pertenecientes a la UE con mayor intensidad de emisiones. La lógica central del mecanismo es la siguiente: cuando los exportadores acceden al mercado europeo, deben pagar un costo por las emisiones incorporadas en sus productos, a menos que dichas emisiones ya hayan pagado el precio del carbono correspondiente en el país productor.

La cronología institucional es relativamente clara:

• 2019: el CBAM se propone por primera vez como parte del Pacto Verde Europeo (European Green Deal);
• marzo de 2023: el Consejo Europeo lo adopta formalmente como parte del paquete “Fit for 55”;
• etapa actual: los importadores de la UE deben declarar anualmente las emisiones de gases de efecto invernadero incorporadas en seis categorías de productos y presentar el número correspondiente de certificados CBAM. Esas seis categorías son cemento, fertilizantes, electricidad, acero, aluminio e hidrógeno;
• primer trimestre de 2026: el precio de los certificados CBAM se fija en 75,36 euros/tonelada de CO₂;
• a partir de 2027: el precio de los certificados se calculará utilizando el precio medio semanal de subasta de los derechos de emisión del EU ETS;
• 2028: se espera que se amplíe la cobertura del CBAM, y su impacto será más significativo en los grandes países exportadores y en las economías emergentes intensivas en carbono (como China e India).

Lo ingenioso de este diseño radica en que no exige directamente a otros países crear un mercado de carbono, sino que, mediante una señal de precios en el ámbito comercial, ofrece a otras jurisdicciones incentivos para establecer sistemas de fijación de precios del carbono y de gobernanza del carbono “creíbles y compatibles con los estrictos estándares de la UE”. Este incentivo no ha pasado desapercibido en China: el país opera su propio sistema de comercio de derechos de emisión de carbono, cuyo diseño se inspira en parte en el modelo europeo.Desde una perspectiva más amplia de la transición energética, el CBAM marca una confluencia estructural entre la política climática y la política comercial: las emisiones de carbono ya no son solo una partida contable del departamento ambiental, sino que empiezan a convertirse en una variable de fijación de precios que influye en la competitividad de los productos, la distribución industrial y el gasto de capital transfronterizo. Esto no solo es una condición externa a la que el sistema energético chino debe adaptarse, sino también una nueva restricción en la trayectoria global de descarbonización.

II. Dinámica actual: de la presión pasiva al alineamiento activo

La conclusión central del informe del CSIS es que, entre los dos mercados de carbono de China y Europa, la posibilidad de una conexión formal (linkage) en el futuro previsible es baja, pero la trayectoria de gobernanza del carbono de China podría, en el mediano y largo plazo, converger con Europa a nivel institucional. Esta convergencia no es producto de la voluntad política, sino una realidad económica determinada por profundas relaciones comerciales bilaterales.

Actualmente, las tendencias observables se concentran en tres niveles:

Primero, la expansión prevista del ETS de China. El sistema nacional de comercio de derechos de emisión de carbono de China se basa en parte, en su diseño, en el sistema europeo; la ampliación de su cobertura es la premisa para que la señal de precio del carbono pueda transmitirse a más sectores industriales. Para sectores cubiertos por el CBAM, como el acero, el aluminio y el cemento, la diferencia entre el precio nacional del carbono y el precio del carbono de la UE determina directamente la magnitud de los pagos por certificados CBAM.

Segundo, mayor rigor en la aplicación de los informes de emisiones de carbono y la formulación de estándares. El funcionamiento del CBAM se basa en una premisa: las emisiones incorporadas de los productos importados pueden medirse y verificarse con precisión. Esto significa que los países exportadores deben contar con capacidades de monitoreo, reporte y verificación (MRV, por sus siglas en inglés) aceptadas internacionalmente. El informe subraya en particular que la credibilidad de China en materia de cumplimiento, monitoreo y aplicación no solo se relaciona con el éxito o fracaso de sus esfuerzos de gobernanza del carbono, sino también con la confianza de la comunidad internacional en su trayectoria.

Tercero, las medidas complementarias a nivel local. El informe señala que en China han surgido iniciativas localizadas destinadas a apoyar los objetivos sectoriales de reducción de emisiones y a ayudar a las empresas a responder a los requisitos de gobernanza del carbono nacionales e internacionales. La importancia de este tipo de arreglos radica en que conectan el régimen macro de fijación de precios del carbono con la capacidad de cumplimiento a nivel empresarial; para un gran número de pequeñas y medianas empresas exportadoras que carecen de capacidad de contabilidad de carbono, este eslabón suele ser la principal fuente de costos reales.

Vale la pena señalar que el informe enmarca esta dinámica desde la perspectiva de la política estadounidense: una convergencia más profunda entre la UE y China a nivel institucional podría hacer más compleja la futura coordinación transatlántica e incluso dejar a Estados Unidos fuera de un “bloque comercial de ajuste de carbono” de tamaño considerable.

III. Impacto en el sistema energético

El CBAM es en apariencia una herramienta comercial, pero sus canales de transmisión penetran en múltiples eslabones del sistema energético.

El sector eléctrico y el comercio transfronterizo de electricidad. La electricidad está incluida explícitamente entre las seis categorías de productos cubiertos por el CBAM, lo que significa que el cálculo de la intensidad de emisiones del comercio de electricidad, la certificación de electricidad verde y el sistema de factores de emisión deben alinearse con los criterios de la UE. Para las economías que están impulsando la reforma del mercado eléctrico y ampliando la proporción de energías renovables integradas a la red, esto constituye un requisito adicional para la infraestructura de medición y certificación del sistema eléctrico.Electrificación industrial y elección de rutas de proceso. El acero, el aluminio, el cemento y los fertilizantes son sectores típicos difíciles de descarbonizar. Cuando el costo del carbono se internaliza en el precio de exportación, el orden de rentabilidad de las rutas de proceso cambia: aumenta el atractivo relativo de la electrificación, el reciclaje de chatarra de acero, la mejora de la eficiencia energética y los procesos de reducción bajos en carbono. Este cambio termina repercutiendo en la estructura de la demanda eléctrica: el paso del sector industrial de los combustibles a la electricidad es uno de los eslabones más difíciles y a la vez más cruciales de la transición energética.

Industria del hidrógeno. La inclusión del hidrógeno en el ámbito de aplicación del CBAM amplifica directamente las diferencias de costos entre distintas rutas de producción de hidrógeno. Para los promotores que planifican capacidad de hidrógeno verde y productos basados en hidrógeno orientados a la exportación (como amoníaco verde y acero verde), la existencia de un costo de carbono en frontera constituye tanto una presión como una fuente de ventaja de precio frente a las rutas con altas emisiones. Pero que esta ventaja se materialice depende de que el proyecto pueda aportar pruebas verificables de su carácter bajo en carbono.

Acoplamiento entre el mercado de carbono y el mercado eléctrico. La dirección de expansión del ETS de China implica que la señal de precio del carbono entrará cada vez más en el cálculo del costo marginal de las empresas generadoras e industriales. La articulación institucional entre el mercado de carbono y el mercado eléctrico —el método de asignación de derechos, los mecanismos de transmisión de costos, el tratamiento de los derechos gratuitos— determinará en qué medida el precio del carbono influye realmente en las decisiones de inversión.

Vinculación entre seguridad energética y competitividad industrial. El informe señala que los cambios en la gobernanza del carbono están reconfigurando el sistema energético de China y tienen amplios efectos sobre la agenda comercial, la competitividad en ámbitos tecnológicos de frontera como la inteligencia artificial y su papel en la gobernanza global. En otras palabras, la capacidad de gobernanza del carbono se está convirtiendo en una competitividad de carácter infraestructural.

Vías para alcanzar los objetivos de reducción de emisiones de carbono. Si el CBAM logra impulsar a las principales economías emisoras a establecer sistemas creíbles de fijación de precios del carbono y de contabilidad, su impacto superará el ámbito comercial: podría cambiar la forma de ejecutar los objetivos nacionales de reducción de emisiones, pasando de una desagregación administrativa a una impulsada por señales de precio.

IV. Desafíos

Contabilidad y credibilidad de los datos. El número de certificados CBAM depende de las emisiones incorporadas declaradas. Si el exportador no puede proporcionar datos medidos reales conformes con los estándares de la UE, el criterio de cálculo que se le aplique podría perjudicarlo. Por lo tanto, la calidad de la construcción del sistema de MRV determina directamente el resultado de la distribución de los costos del CBAM.

La dificultad de alinear dos sistemas de precios del carbono. Los mercados de carbono de China y Europa difieren en el método de asignación de derechos, el mecanismo de formación de precios, los sectores cubiertos y el rigor del cumplimiento. La convergencia institucional es un proceso gradual; durante ese período, las empresas deben hacer frente simultáneamente a dos conjuntos de reglas, y los costos de cumplimiento se acumulan en lugar de sustituirse.

Incertidumbre de las políticas. El cambio del mecanismo de fijación de precios en 2027 y la ampliación del ámbito de aplicación en 2028 implican que los acuerdos de cumplimiento actuales de las empresas podrían necesitar reestructurarse pronto. Para los proyectos energéticos e industriales de ciclo largo e intensivos en activos, la previsibilidad de las reglas es tan importante como el propio rigor de las reglas.Pequeñas y medianas empresas y presión de transmisión en la cadena industrial. El costo del carbono lo asumen inicialmente los exportadores directos, pero se transmite hacia aguas arriba a lo largo de la cadena de suministro. Los proveedores situados en los eslabones medio-altos de la cadena industrial, que carecen de canales directos de comunicación con el exterior, suelen ser el eslabón con mayores dificultades para obtener recursos de cumplimiento.

Ciclo de construcción de capacidades de monitoreo y ejecución. El informe subraya que la credibilidad del cumplimiento, el monitoreo y la ejecución de China es la variable central. La creación de este tipo de capacidades implica equipos de medición, organismos verificadores independientes, plataformas de datos y capacitación de personal, y su ciclo de construcción suele ser más largo que el ciclo de publicación de los textos de política.

Riesgo de fragmentación de la gobernanza global. Si el ajuste en frontera por carbono se convierte en una herramienta habitual de las principales economías, y los criterios de cálculo y los niveles de precio del carbono de las distintas partes no son coherentes, el sistema comercial global podría fracturarse según las reglas del carbono, aumentando los costos de fricción transfronterizos de la inversión en energía e industria.

V. Future Outlook: direcciones de evolución en los próximos 5—20 años

La institucionalización de la gobernanza del carbono seguirá profundizándose. El punto de observación clave en los próximos cinco años no es si los mercados de carbono de China y la UE se conectarán, sino el grado de convergencia institucional de la gobernanza del carbono de China con la de Europa, y si su sistema de cumplimiento, monitoreo y ejecución puede obtener confianza internacional. El informe considera que esta convergencia refleja la realidad económica de una relación comercial bilateral profunda.

El costo del carbono entrará en las decisiones de gasto de capital a largo plazo. Para proyectos de electricidad, acero, aluminio, cemento, fertilizantes e hidrógeno, el precio del carbono ya no será solo un costo variable de la fase operativa, sino una variable de entrada para la ubicación, la ruta de proceso y la selección tecnológica. Esto cambiará el marco predeterminado de evaluación de inversiones en industrias intensivas en activos.

El efecto demostración podría trascender la relación bilateral China-UE. El informe señala que, si China logra establecer un sistema creíble de gobernanza del carbono en el proceso de responder al CBAM, su experiencia podría servir de referencia para que otros países —incluso Estados Unidos— diseñen e implementen políticas similares. En un sentido más amplio, la respuesta de China podría revelar cómo los aranceles al carbono y la regulación externa impulsan reformas internas en las principales economías emisoras.

Riesgos y oportunidades coexisten en la formación de bloques comerciales. La convergencia entre la UE y China en los regímenes de carbono podría complicar la coordinación transatlántica o dejar a Estados Unidos fuera de un gran bloque comercial de ajuste por carbono. A la inversa, esto también ofrece a otras economías una ventana para reevaluar su propia trayectoria de fijación de precios al carbono.

La lógica de inversión de la transición energética será revaluada. Cuando el costo de frontera por carbono se incorpore a los modelos de flujo de caja, el valor de la capacidad baja en carbono ya no dependerá solo de subsidios nacionales o compras voluntarias, sino de la elegibilidad de acceso a mercados con fuertes restricciones de carbono. Esto cambiará las condiciones de financiación y la valoración del riesgo de proyectos de energías renovables, almacenamiento, modernización de la red eléctrica e industria baja en carbono.

A largo plazo, la capacidad de contabilidad del carbono tendrá atributos de infraestructura. Al igual que las redes eléctricas, el almacenamiento y las redes de hidrógeno, un sistema creíble de datos de emisiones es una condición subyacente para el funcionamiento del sistema energético. Quien primero establezca capacidades de contabilidad y verificación aceptadas internacionalmente ocupará una ventaja institucional en la siguiente fase de competencia en energía limpia e industria baja en carbono.

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ConclusiónEl verdadero impacto del CBAM no radica en cuántas toneladas de emisiones de carbono grava, sino en que convierte el “carbono” de una partida de contabilidad ambiental en una variable de fijación de precios para el comercio y la competencia industrial. Para China, el proceso de responder al CBAM es, en esencia, una mejora sistémica de la capacidad de gobernanza del sistema energético y del sistema industrial: la expansión del mercado de carbono, la estandarización de los informes de emisiones, el fortalecimiento de la aplicación y la construcción de mecanismos de apoyo locales constituyen, en conjunto, componentes de esa mejora. El éxito o el fracaso de este proceso depende tanto del rigor del diseño institucional como de la credibilidad del cumplimiento, el monitoreo y la aplicación; y esto último es, precisamente, la base definitiva con la que la comunidad internacional juzga si la vía de gobernanza del carbono de un país es fiable.

Para la transición energética global, la importancia de este caso radica en que ofrece una ventana de observación: si la presión regulatoria externa puede impulsar eficazmente reformas internas en las principales economías emisoras. La respuesta aún no está determinada, pero el camino ya ha empezado a perfilarse.