Nouvel ordre carbone : comment la Chine répondra-t-elle au mécanisme d'ajustement carbone aux frontières de l'UE ?

Le mécanisme d'ajustement carbone aux frontières de l'UE (MACF) entre en 2026 dans une phase clé de sa mise en œuvre. Ce premier instrument douanier carbone au monde est en train de modifier les règles du commerce international et exerce également une pression sur les principales économies exportatrices. En tant que partenaire commercial majeur de l'UE et premier émetteur mondial de gaz à effet de serre, la Chine répond à ce défi extérieur par une série de réformes nationales de gouvernance carbone. Le dernier rapport du Center for Strategic and International Studies (CSIS) des États-Unis, intitulé « The New Carbon Order: China's Response to Europe's CBAM », souligne que la Chine converge progressivement, sur le plan institutionnel, avec les normes européennes de gouvernance carbone, ce qui pourrait profondément influencer la transition énergétique mondiale et l'architecture de la gouvernance climatique.

Contexte sectoriel : le MACF et l'état actuel du marché carbone chinois

Le MACF a été proposé pour la première fois en 2019 dans le cadre du pacte vert pour l'Europe, puis officiellement intégré en mars 2023 par le Conseil européen au paquet législatif « Ajustement à l'objectif 55 » (Fit for 55). Son objectif central est de prévenir les « fuites de carbone », c'est-à-dire le fait que les réductions d'émissions de l'UE soient compensées par des productions fortement émettrices dans d'autres régions. Selon les règles du MACF, les importateurs de l'UE doivent déclarer chaque année les émissions de carbone contenues dans six catégories de marchandises — ciment, engrais, électricité, acier, aluminium et hydrogène — et remettre un nombre correspondant de certificats MACF. Au premier trimestre 2026, le prix du certificat MACF s'établit à 75,36 euros par tonne de CO₂ ; à partir de 2027, ce prix sera calculé dynamiquement sur la base du prix moyen hebdomadaire aux enchères des quotas du système d'échange de quotas d'émission de l'UE (SEQE). D'ici 2028, le champ d'application du MACF devrait s'étendre davantage, et son impact sur les grands pays exportateurs et les économies émergentes fortement carbonées deviendra plus marqué.

La Chine a lancé son marché national d'échange de droits d'émission de carbone en 2021, couvrant actuellement le secteur de l'électricité, ce qui en fait le marché carbone couvrant les plus importantes émissions au monde. Toutefois, le marché carbone chinois reste nettement en retard sur l'UE en termes de liquidité, de découverte des prix et de couverture sectorielle. L'introduction du MACF établit en réalité, pour les producteurs non européens, y compris chinois, une « référence externe » en matière de tarification du carbone : seuls ceux qui ont déjà supporté un coût carbone équivalent dans leur pays peuvent éviter de se voir imposer des droits supplémentaires à l'exportation vers l'UE. Cela incite la Chine à accélérer le perfectionnement de son système de tarification du carbone et de sa gouvernance.

Le rapport du CSIS indique que les milieux de la politique énergétique de Washington considèrent souvent la Chine soit comme un exportateur dominant de technologies d'énergie propre, soit comme le plus grand émetteur, une narration binaire qui occulte les progrès majeurs de Pékin en matière de gestion et de comptabilité carbone. Ce sont précisément ces progrès qui remodèlent le système énergétique chinois et exercent une influence considérable sur son programme commercial, la compétitivité de ses technologies de pointe, notamment l'intelligence artificielle, ainsi que sur son rôle dans la gouvernance mondiale. La Chine et l'UE ont déjà pris conscience de cette dynamique dans leurs débats sur le commerce et la politique énergétique, et les milieux politiques américains devraient également y prêter attention.

Évolutions actuelles : la Chine accélère la restructuration de sa gouvernance carbone

Le rapport du CSIS estime que, bien qu'un couplage officiel des marchés carbone chinois et européen soit peu probable à court terme, la Chine se rapproche de l'Europe dans la conception institutionnelle de sa gouvernance carbone. Cette convergence se manifeste à plusieurs niveaux.Premièrement, l'élargissement du marché national du carbone. La Chine a clairement annoncé qu'elle intégrerait progressivement les secteurs à forte consommation d'énergie comme l'acier, le ciment et l'aluminium électrolytique dans le marché national du carbone, ce sont précisément les secteurs clés couverts par le CBAM. En intégrant davantage de secteurs dans le système d'échange obligatoire de quotas de carbone, la Chine fournit à la fois un signal de prix pour la réduction des émissions nationales et une base vérifiable de coûts carbone pour les entreprises exportatrices. Le rapport prévoit que l'expansion du système d'échange de quotas d'émission de la Chine renforcera encore l'effet contraignant de la tarification du carbone.

Deuxièmement, le renforcement des normes de déclaration des émissions et de comptabilité carbone. Le CBAM exige que les importateurs fournissent des données vérifiées sur les émissions incorporées, ce qui contraint la Chine à se doter d'un système plus strict de surveillance, de déclaration et de vérification (MRV). Actuellement, plusieurs projets pilotes volontaires de comptabilité carbone et de divulgation ont vu le jour au niveau local en Chine, aidant les entreprises à se familiariser avec les règles internationales et à convertir les données nationales dans un format reconnu par l'UE. La Chine renforce également l'élaboration et l'application des normes d'émissions de carbone afin d'améliorer la fiabilité des données carbone.

Troisièmement, la progression coordonnée aux niveaux local et sectoriel. De nombreuses provinces et zones industrielles élaborent des plans de mise en œuvre pour atteindre le pic des émissions de carbone et développent en parallèle des plateformes de gestion des données sur les émissions de carbone. Ces mesures servent non seulement les objectifs nationaux, mais visent également à renforcer la capacité des entreprises à faire face aux réglementations carbone transfrontalières. Le rapport mentionne que les initiatives au niveau local visent à soutenir les objectifs sectoriels et à aider les entreprises à naviguer dans l'environnement de gouvernance carbone, tant national qu'international.

Ces évolutions montrent que la Chine intériorise les pressions externes pour en faire un moteur de mise à niveau institutionnelle, plutôt que de simplement s'y opposer. Pour la Chine, construire un système de gouvernance carbone crédible n'est pas seulement une nécessité diplomatique, mais aussi un élément clé pour préserver son avantage concurrentiel dans les chaînes d'approvisionnement mondiales. À l'avenir, la conformité, la surveillance et la crédibilité de l'application du système de gouvernance carbone chinois détermineront le succès de ses efforts en matière de gouvernance carbone et influenceront également la confiance de la communauté internationale dans son approche.

Impact sur le système énergétique : accélérer la décarbonation de l'électricité et les investissements verts

Bien que l'impact du CBAM sur le système énergétique chinois ne cible pas directement les importations et les exportations d'électricité, ses effets indirects ne doivent pas être sous-estimés. Étant donné que la production des marchandises couvertes par le CBAM, comme l'acier et l'aluminium, dépend fortement de l'électricité, l'intensité carbone de l'électricité consommée dans ces secteurs déterminera leurs coûts d'exportation. Par conséquent, le CBAM lie en réalité la décarbonation de l'électricité à la compétitivité des exportations industrielles.

Premièrement, cela offre de nouvelles incitations économiques pour le développement des énergies renouvelables. Utiliser davantage d'électricité propre, comme l'éolien et le solaire photovoltaïque, signifie des émissions incorporées plus faibles pour les produits exportés et une charge CBAM plus légère. Cela incitera les grandes entreprises industrielles à signer des accords d'achat d'électricité à long terme avec les promoteurs d'énergies renouvelables, accélérant ainsi la croissance des capacités installées d'électricité propre.

Deuxièmement, l'importance des systèmes de stockage d'énergie s'accentue. Pour équilibrer la variabilité induite par une forte proportion d'énergies renouvelables, le stockage d'énergie devient une infrastructure clé pour soutenir l'utilisation d'électricité verte par l'industrie. Les investissements de la Chine dans le stockage électrochimique et le pompage-turbinage continuent de croître, et la mise en œuvre du CBAM devrait renforcer encore cette tendance.Troisièmement, l'internalisation des coûts du carbone influencera les décisions d'investissement dans le secteur de l'électricité. Avec l'extension du marché national du carbone à davantage de secteurs, les coûts environnementaux de l'électricité au charbon deviendront plus explicites, ce qui améliorera la rentabilité des unités efficaces à faibles émissions et des technologies de CCUS (captage, utilisation et stockage du carbone), tout en accélérant la sortie des centrales au charbon obsolètes. La tarification du carbone rend également l'hydrogène vert plus compétitif, car l'hydrogène est déjà inclus dans le champ d'application du CBAM ; les entreprises chimiques et sidérurgiques orientées vers l'exportation adopteront plus activement l'hydrogène vert pour réduire leurs coûts carbone.

Par ailleurs, le CBAM favorise également le développement de l'hydrogène vert. Pour les secteurs de l'acier et de la chimie, l'hydrogène vert est une voie importante pour une décarbonation profonde. Le développement de l'industrie de l'hydrogène en Chine bénéficiera de la demande des entreprises orientées vers l'exportation, ce qui est également conforme à la tendance à l'essor du commerce mondial de l'hydrogène. Dans l'ensemble, le CBAM devient un « accélérateur » de la transition énergétique de la Chine, faisant du coût du carbone un paramètre clé dans les décisions d'investissement.

Défis à relever : fossés institutionnels et douleurs de la transition

Bien que l'orientation générale de la Chine face au CBAM soit claire, les défis restent sérieux.

Premièrement, l'écart de prix du carbone avec l'Union européenne est considérable. Le prix du carbone en Chine est actuellement bien inférieur à celui de l'UE, et même après l'élargissement, il sera difficile d'atteindre un niveau équivalent à court terme. Cela signifie que les entreprises chinoises continueront de supporter les coûts du CBAM pendant une certaine période, ce qui affectera leurs profits et leur compétitivité. Le rapport du CSIS suggère également que le niveau de prix du carbone sur le marché chinois n'est pas encore suffisant pour être considéré comme un mécanisme équivalent.

Deuxièmement, il manque un mécanisme de reconnaissance mutuelle internationale. Le CBAM ne reconnaît actuellement pas le marché carbone chinois comme un mécanisme équivalent, ce qui pourrait exposer les exportateurs chinois à un double coût du carbone : payer sur le plan intérieur et être taxés à la frontière. Les négociations entre la Chine et l'Europe sur la reconnaissance mutuelle de la tarification du carbone n'en sont qu'à leurs débuts et présentent une grande incertitude. Cette incertitude politique complique les décisions d'investissement à long terme des entreprises.

Troisièmement, la capacité d'exécution réelle du système MRV. Les données sur les émissions de carbone de la Chine restent relativement faibles ; certains équipements de mesure des émissions des entreprises sont imparfaits, et les capacités et la crédibilité des organismes de vérification par tiers doivent être améliorées. Si la qualité des données n'est pas conforme aux normes de l'UE, les entreprises auront du mal à utiliser efficacement les clauses d'exemption du CBAM. En outre, les PME manquent généralement de professionnels de la gestion du carbone, ce qui accroît les coûts de conformité.

Quatrièmement, les pressions liées à l'ajustement industriel intérieur. La hausse des coûts du carbone pourrait entraîner des problèmes sociaux tels que des réductions de production et du chômage dans les secteurs à forte intensité énergétique. En particulier pour de nombreuses petites et moyennes entreprises exportatrices, faire face au CBAM nécessite d'investir des coûts supplémentaires dans la comptabilité et la gestion du carbone, ce qui pourrait entraîner le transfert d'une partie des capacités de production vers d'autres pays ou susciter des frictions commerciales.

Cinquièmement, l'incertitude politique. Le champ d'application, les méthodes de calcul et le calendrier d'exécution du CBAM pourraient encore être modifiés. Les controverses internes à l'UE concernant le CBAM, ainsi que d'éventuelles contestations de conformité à l'OMC, ajoutent des variables à l'évolution future des règles. En élaborant ses stratégies à long terme, la Chine doit tenir compte de ces incertitudes externes.

Perspectives d'avenir : le paysage carbone mondial dans les 5 à 20 prochaines années

Dans une perspective de plus long terme, le CBAM pourrait devenir un catalyseur de la reconstruction du système mondial de gouvernance carbone, et la réponse de la Chine influencera la formation de ce système.Au cours des cinq prochaines années, la Chine achèvera très probablement la première extension de son marché national du carbone, mettra en place un système MRV plus complet et explorera des voies pour aligner les prix du carbone sur les standards internationaux. L’« effet de démonstration » de l’ajustement carbone aux frontières incitera également d’autres économies, y compris les États-Unis, à envisager des mécanismes similaires. Le rapport du CSIS souligne en particulier que si la Chine parvient à établir un système crédible de gouvernance carbone, son expérience pourrait servir de référence pour la conception des politiques d’autres pays, et même fournir des enseignements aux États-Unis.

Au cours des dix à vingt prochaines années, le monde pourrait voir émerger plusieurs « clubs du carbone » interconnectés en matière de tarification du carbone, et la convergence institutionnelle entre la Chine et l’Europe en constituerait un pilier important. Malgré les difficultés d’un lien formel, les deux parties pourraient progressivement harmoniser leurs normes de comptabilisation du carbone et les règles du commerce international vert. Une convergence institutionnelle plus profonde pourrait affecter la coopération transatlantique et pourrait également exclure les États-Unis des grands blocs commerciaux d’ajustement carbone. Cette question deviendra un enjeu majeur de la gouvernance mondiale.

Pour la Chine, la consolidation de la gouvernance carbone n’est pas seulement un moyen de répondre au CBAM, c’est aussi une opportunité d’accroître son influence internationale et de participer à l’élaboration des règles. La voix de la Chine dans les négociations mondiales sur le changement climatique continuera de s’affirmer, et la conception de son mécanisme de marché du carbone pourrait servir de référence pour les pays du Sud global. Dans le système énergétique, la contrainte carbone deviendra la norme à long terme, et diverses technologies zéro carbone – énergies renouvelables, stockage d’énergie, nucléaire et hydrogène vert – se développeront de manière coordonnée. Les investissements verts continueront de croître, mais les capitaux accorderont davantage d’attention à la performance carbone, et les normes ESG seront plus strictes.

La réponse de la Chine ne concerne pas seulement sa propre transition énergétique ; elle pourrait aussi définir la forme du futur « nouvel ordre carbone » mondial. Alors que le monde progresse vers zéro émissions nettes, la manière d’équilibrer compétitivité commerciale et responsabilité climatique est un défi auquel toutes les grandes économies doivent faire face. La réponse que la Chine apportera redessinera la politique énergétique et climatique mondiale pour les décennies à venir.